推進財務預算支出均衡的問題及工作建議

　　摘    要：　本文在分析了基層人民銀行預算執行不均衡現狀及背后的原因后,介紹了中衛市中支實施全過程預算管理模式以及推進預算支出實現均衡性的做法,分析了均衡性管理中存在的問題,提出了下一步加強財務預算均衡性管理的建議。

　　關鍵詞：　財務預算; 均衡性; 管理;

　　引言

　　預算執行是預算管理的重要內容。預算執行是否到位、是否均衡關系到預算資金使用效益的有效發揮,關系到基層人民銀行職責是否有效履行。如何實現預算支出均衡是預算執行的一個目標,也是基層人民銀行的一個永恒話題。

　　一、基層人民銀行預算執行不均衡現狀及原因分析

　　(一)基層人民銀行費用執行不均衡現狀

　　2010年,人總行制定《關于加強預算管理的指導意見》(銀辦發〔2010〕135號)規定:“各級預算單位要合理安排全年預算�；�本支出要按照均衡性原則支出,項目支出要根據年度預算安排,結合項目實施撥付,既要防止超預算、超進度撥款,又要防止年底突擊花錢。”但是,基層人民銀行預算執行情況不容樂觀,存在前低后高,預算執行進度失衡。
 

　　一是公用經費執行前低后高。2018年一季度公用經費支出占全年支出比例僅為11.35%,二三季度基本達標,四季度占44.55%,超過均衡支出25%的目標近二十個百分點(見表1)。

　　二是項目經費年末集中支出占比較大。2018年,項目經費一、二季度支出幾乎為空白,四季度支出占全年支出的74%。年末后兩個月執行更為集中,其中電子設備購置費11月和12月支出占全年支出的99.48%,反假貨幣經費占100%,安全防衛費占96.41%,電子設備運轉費也占65.41%。

　　(二)基層人民銀行費用執行不均衡原因分析

　　(1)對預算執行均衡性的重要性認識不夠。

　　長期以來基層人民銀行在預算執行中,重視“不超預算”和預算執行的規范性和合理性,輕視預算執行的時效性和均衡性,認為預算執行的均衡性既不是“紅線”也不是“底線”,經費批復后,想什么時候用就什么時候用,沒有認識到預算執行進度實效性和均衡性的重要性。

　　(2)缺乏行之有效的預算管理措施和內部管控流程。

　　一是編制的預算與執行的預算契合度較低。預算編制是預算管理的起點。預算編制部門對下一年度業務發展規劃、重點工作預測掌握不準確,編制的預算執行的可行性較差,預算執行與預算編制的契合度較差,臨時制定支出計劃延誤了費用執行進度。二是沒有對預算執行做科學合理的計劃,對執行進度不能全面把控。預算執行部門對費用執行的計劃性不強,對全年費用執行進度不能掌控。預算管理委員會對預算執行管控作用發揮不全面,不能全面掌握和統籌規劃全年費用支出。三是預算監控糾偏糾差效果不明顯�；鶎尤嗣胥y行預算執行部門監控主責缺失,只有會計財務部門運用簡單方法分析,糾錯效果不明顯。四是預算績效評價考核結果運用不充分,沒有具體的獎懲措施,對預算執行不均衡的部門約束力不強。

　　(3)預算指標批復與預算年度開始未能有效銜接。

　　基層人民銀行一般在預算年度的前一年6月份編制預算,批復時間一般在預算年度的5月中旬,如遇特殊情況會更晚些。如2018年預算指標直到8月份才批復。指標未批復前,預算支出按照上年指標的70%或80%執行。但是,指標未批復前,基層人民銀行對一些大的項目等不敢盲目籌劃執行,以防指標不能全額到位。因此,1～5月份這一時期,項目支出出現了預算執行的空白期。預算指標批復后,基層人民銀行又擔心未來不確定因素,無法預測,必須為突發因素留有余地。這就造成了執行進度前低后高,出現年底突擊花錢的現象。

　　表12018年公用經費和項目經費季度支出占比表

　　二、推進財務預算均衡支出的主要做法及取得的成效——以中衛市中支為例

　　(一)捋順預算相關部門關系,引導預算執行部門參與到預算管理中

　　一個高效的組織是推動一項工作順利有序開展的切實保障。為切實將預算管理各個環節工作執行到位,中衛市中支于2017年建立了預算管理委員會、會計財務部門、預算責任中心三級預算管理的組織體系。同時,梳理制定了相關部門的職責,明確了預算管理委員會預算目標制定、管理決策、組織協調的領導職責;明確了預算管理委員會辦公室承擔預算管理、監督的主體職責;明確了責任中心的預算編制主體、執行主體和責任主體的職責,形成了分工明確、相互協調、責任清晰的管理體系。

　　(二)加強宣傳培訓,層層貫徹全面預算管理理念精神

　　充分利用多種渠道和方式宣傳推進全面預算管理對合理配置財務資源,推進預算均衡執行,規避年底集中“花錢”風險的重要意義。2018年,中衛市中支將推進“全面預算管理工作”作為重點項目,通過項目立項、中期匯報、年底評審等形式,充分展示了推進全面預算管理方法、流程、程序以及對預算支出執行均衡性的作用。同時,還通過舉辦4期“會計小講堂”和2期“職工大講堂”分別向中心支行黨委、科室負責人以及預算聯絡員就全面預算管理的定義、政策背景、頂層任務與規劃、管理意義、實施進程進行了全面的解讀,引導全員逐步認識到實施全面預算管理對推進財務預算均衡執行的重要意義。

　　(三)規范預算管理流程,全面促進財務預算均衡執行

　　一是通過“三個層次”的審核把關,確保預算編制科學合理。嚴格落實業務部門預算編制的主體責任和“矩陣式”管理要求,對業務部門編報的預算項目首先提請上級行對口部門進行指導審核,確保預算編制符合業務發展和重點工作需求。充分發揮預算管理委員會決策審核作用,對業務部門編報的預算項目,進行必要性、可行性論證,確保預算申報符合預算管理要求,并提請黨委會議審定。

　　二是建立“垂直序時”預算支出申報執行機制,全面管控預算支出進度。在預算申報環節,年初預算執行部門在接受上級對口部門的縱向指導的同時,結合三年業務發展規劃和實際需求,按照輕重緩急原則,提出費用支出計劃,并按照時間需求排列,建立起全年一級部門序時項目支出庫。預算管理委員會辦公室(以下簡稱管委會辦公室)加強與業務部門橫向上的溝通協調,按照上級行預算管理的相關要求和指標管理情況,對部門申報的預算支出項目從可行性、成本性、效益性進行論證,并根據費用執行均衡性要求,統籌調整執行時間,并將其一次性提交管委會和黨委會進行審議,建立起中心支行二級預算支出序時項目庫。2019年,中衛市中支一次性共審定預算支出序時項目101項,其中公用項目54項,行政事業類項目47項。在預算執行環節,對經黨委會議審定的二級預算支出序時項目庫,提交采購管理委員會辦公室進行管理。采購管理委員會辦公室將其分為集中采購和零星采購,按月下發采購任務單,月末督辦采購情況,實時掌握費用執行進度和偏差,并及時進行糾正。2019年,采購管理委員辦公室按月下發零星采購任務單70份,集中采購任務單10份。

　　三是“共同參與”+“雙監控”,實現監控無死角,提高糾偏效果。堅持績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”,預算管理委員會辦公室和預算執行部門共同參與預算監控分析,不僅重點關注績效目標完成情況,同時關注預算資金執行和預計結轉結余資金情況,深入查找分析各項目執行緩慢背后的深層次原因,及時糾正,提高執行時效。

　　四是建立“會議通報”+“支出考核”機制,倒逼費用執行均衡。通過召開管委會專題會議、行長辦公會議等層次會議,通報預算執行進度及預算執行中存在的執行緩慢、執行不均衡等問題,提出改善措施,加快執行進度。建立支出考核機制,對符合制度規定、已在預算支出中安排的款項,及時督促盡快列支,對尚未安排的資金,實現“錢推項目走”“錢隨項目走”,以支出進度推動項目的啟動和落地,促進支出進度均衡化。

　　采取上述做法后,中衛市中支預算執行流程進一步規范,工作效率進一步提高,費用執行更趨均衡合理,一定程度上解決了年底集中突擊花錢問題,減少了執行的風險和壓力。2019年每季度公用經費執行進度加快2.5%、7.63%、13.16%和25%;項目經費執行進度加快9.5%、10.2%、20.5%、25.6%。

　　三、推進財務預算支出均衡中存在的問題

　　(一)未能解決項目費用年初執行基本處于空白的問題

　　推進全面預算后,雖然對全年費用做到了科學合理的計劃,會計財務部門能夠全面掌控全年的費用支出情況和進度。但是,未能解決因指標批復較晚以及上級行組織制定費用執行計劃較晚引起年初項目費用執行空白問題。

　　(二)未能解決因采購程序方面引起的報銷列賬滯后引起的不均衡

　　主要受一些大型項目需要實施集中采購且采購流程煩瑣等局限,雖然項目安排的早,但費用報銷和列賬遲,一定程度影響了執行進度。例如,電子設備購置費金額占項目經費比例較大,但其采購的設備大多數屬于總行集中采購,一般費用報銷集中在年底。

　　(三)未能徹底解決因年底調增預算,引起的集中“花錢”問題

　　年底費用的調增直接引起集中突擊“花錢”,造成匆忙立項,有的還引起了財務資源極大地浪費,形成財務管理的操作風險。2017年年底調增費用項目8個,占全年10個費用項目的80%,金額占項目經費總預算的23.66%;調增公用經費金額占公用經費總預算的7.8%。2018年年底調增項目3個,金額占項目經費總預算的11.7%,調增公用經費占公用經費總預算的12.83%。

　　四、推進財務預算支出均衡的下一步工作建議

　　(一)建立“內審+財務”的預算執行考評機制

　　制定年度預算編制與執行匹配度和執行進度目標,借助內審部門開展的預算管理專項審計,會同預算管理委員會辦公室對各預算執行部門編制的預算項目與執行項目的匹配度和契合度以及執行進度進行考核,對預算編制匹配度較低、預算執行進度緩慢且沒有合理原因的部門負責人進行通報,并將考核結果與下一年度費用預算申請相掛鉤,進一步督促執行部門提高預算編制、執行主體的責任意識。

　　(二)建立預算執行月通報和采購限時制

　　為充分調動預算執行部門負責人積極性,對項目執行情況、執行率信息等在內聯網進行公布,實行月度公開,讓執行部門及時了解和掌握各個項目支付進度情況,有針對性的加強對有關項目的跟蹤督促。為解決因采購延誤列賬問題,建立采購限時制度,由采購管理委員會根據集中采購和零星采購制度,制定相應的采購時限標準,實時監督項目實施和資金支付進度,并將其納入月度通報范圍,加快采購和資金支付進度。

　　(三)改革預算批復模式,提前做好預算批復和調整

　　建議總行和財政部協調提前做好預算指標批復工作,提高初次批復到位率。建議預算調整盡量在三季度完成,避免年底調整資金。同時,也建議省分行提前組織做好費用執行計劃,彌補年初預算執行的真空期。

　　結語

　　因此,要想實現真正意義上的財務預算支出的均衡,不僅需要上層搭建一個良好的預算批復管理模式,同時還需要下層建立有效的預算執行推進、考核和管理機制。

　　參考文獻

　　[1]董文鳳.關于加強預算執行進度均衡性的思考[J].中國集體經濟,2012(19):149–150.
　　[2]齊欣.年度預算執行的均衡性問題研究[J].商訊,2019(33):165+167.