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特朗普中東和平政策的出臺、特點及影響

來源:亞太安全與海洋研究 作者:鈕松
發布于:2021-02-08 共14732字

  摘    要: 特朗普政府上臺以后,從承認耶路撒冷為以色列首都并遷館、承認戈蘭高地為以領土、不視猶太定居點違反國際法、“世紀協議”的出臺,直至阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥在對以關系上全面突破,其中東和平政策逐步成型,貫穿全程的是美國渲染的伊朗“威脅”。特朗普的中東和平政策是基督教福音派與正統猶太教的共謀,是特朗普與內塔尼亞胡的政治協力,是力促以色列成為“正常”國家的必然結果。該政策具有對美國內外政治的顛覆性、因循舊例基礎上的繼承性和多組關系管理上的差序性等特點,對巴勒斯坦問題的核心地位、阿拉伯世界內部搖搖欲墜的團結和巴以和平處境造成嚴重沖擊。拜登政府總體上繼承特朗普在阿以關系上諸多突破性舉措具有較大可能性。

  關鍵詞: 美國; 中東和平政策; 特朗普; 耶路撒冷; 戈蘭高地; 猶太定居點; 世紀協議; 拜登;

  Abstract: After the Trump administration came to power,its Middle East peace policy gradually took shape,viewing from its policies including the recognition of Jerusalem as the capital of Israel and the relocation of the US embassy,the recognition of the Golan Heights as Israel's territory,the disregard of Jewish settlements as a violation of international law,the introduction of the Deal of the Century,and the promotion of the comprehensive breakthrough of the UAE,Bahrain,Sudan and Morocco in their relations with Israel. Throughout all these activities,it was the Iranian “threat”played up by the US that affected and impacted on its policies. Trump's Middle East peace policy is influenced by Evangelicals and Orthodox Judaism,the political cooperation between Trump and Netanyahu,and it's the inevitable result of his pushing Israel to become a“normal”country. The policy has the characteristics of subversion to the internal and external politics of the US,inheritance on the basis of the past history,and differential order in the management of multiple groups of relations. It has serious impacts on the core status of the Palestinian issue,the faltering unity within the Arab world,and the situation of Palestinian-Israeli peace. There is a great possibility that Biden administration generally inherits Trump's many breakthrough measures in Arab-Israeli relations.

  從美國特朗普政府在耶路撒冷問題、戈蘭高地問題和約旦河西岸猶太定居點問題上的不斷突破,到“中東和平新計劃”(“世紀協議”)、“中東和平峰會”、“亞伯拉罕協議”的相繼問世,其中東和平政策逐步成型并將對美國內政及中東地區格局產生巨大影響。特朗普被普遍視為現代國際體系與國際制度的顛覆者,在美國國內政治中代表著一種新的政治思潮走向。特朗普包含大量個人政治意圖的“中東和平牌”雖備受國際社會質疑,但基于美國在中東地區特別是在主導中東和平進程中的強勢地位,其具有明顯對以偏袒與綏靖色彩的中東和平政策并未受到有效制衡,其超越“奧斯陸進程”的傾向日益明顯。
 

特朗普中東和平政策的出臺、特點及影響
 

  近期,國內學者對特朗普政府中東和平政策相關的研究,主要集中在以下幾個方面:(1)對特朗普政府整體中東政策的研究。劉辰、馬曉霖:《延續與調整:美國特朗普政府的中東政策》,《阿拉伯世界研究》2019年第5期;王聯:《“美國優先”:特朗普中東政策的現實指向》,《人民論壇》2019年第34期;莫盛凱:《特朗普政府中東政策的特點》,《戰略決策研究》2020年第5期。(2)對特朗普政府的巴以問題政策研究。邵玉琢、羅林:《特朗普政府對巴以問題的政策轉向——從調停到共謀》,《區域與全球發展》2019年第5期;王晉:《特朗普的巴以和平新方案不大可能奏效》,《世界知識》2020年第5期。(3)對于特朗普政府的中東和平計劃(“世紀協議”)方面的研究。張業亮:《特朗普政府中東和平計劃難奏效》,《唯實》2019年第9期;馬曉霖:《美國解決巴以沖突的新方案:基于“世紀協議”的文本解讀》,《西亞非洲》2020年第3期。(4)對特朗普政府耶路撒冷政策的研究。刁大明:《遷館耶路撒冷:國內政治與特朗普政府對外政策議程設置》,《外交評論》2018年第4期。

  總體而言,中國學者的研究圍繞特朗普政府,力圖揭示美國中東和平政策的本質。事實上,特朗普的中東和平政策并不僅著眼于連任選戰,更著眼于從根本上改變中東和平進程的現有框架及走向,其基本目標是促成以色列在阿拉伯世界的關鍵性外交突破。在拜登勝選大局已定之時,特朗普更是著眼于將具有重大突破性和顛覆性的中東和平政策固化為超越兩黨分歧的美國未來中東戰略共識的核心組成部分。

  一、特朗普的中東和平政策“路線圖”

  特朗普政府中東和平政策是一個逐步成型的過程,其具體“路線圖”著眼于導致中東和平進程停滯不前的幾個關鍵且敏感的要素。從特朗普在首次總統競選期間對耶路撒冷問題的承諾及當選后的舉措,到當前阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥相繼與以色列實現全面關系正;,貫穿全過程的是特朗普對于伊朗“威脅”的極力渲染。不難看出,特朗普的中東和平政策具有清晰的“路線圖”,即“一條主線、四大步驟”。

  特朗普中東和平政策的主線便是對伊朗實施超強遏制與極限施壓。在特朗普看來,促進阿以關系的新突破與強力塑造伊朗“威脅”,是一組相輔相成的緊密關系。早在首次參加總統競選時,特朗普便明晰勾勒出其中東政策的兩個基本側重點:(1)對耶路撒冷問題和伊核協議問題的雙“突破”,即通過在耶路撒冷問題上的根本突破來促成巴以力量對比的進一步失衡,為阿以關系的進一步突破并由此在權重上超越巴以關系來創造契機;(2)通過單方面退出伊核協議來試圖從根本上削弱乃至廢除該協議,利用伊核問題來制造新的摩擦,重新渲染伊朗“威脅”,以此來推進“溫和阿拉伯國家”在巴以問題上對美妥協步伐,其結果是它們甚至與美以一道公開結成反伊準聯盟。美國在單方面退出伊核協議和重啟對伊全方位制裁上的激進做法,得到以色列和諸多阿拉伯國家的支持?偠灾,美國深諳諸多阿拉伯國家對伊朗的持久忌憚和高度戒備心態,通過全力打造針對伊朗“威脅”的陣營化應對模式,來換取它們在巴以問題上的立場軟化,特朗普設想的中東和平是排斥伊朗的和平。

  特朗普的中東和平政策具有連貫且緊扣的四大步驟:

  (一)圍繞耶路撒冷國際法地位進行布局

  特朗普中東和平政策的第一步,是圍繞耶路撒冷的國際法地位問題進行布局。2016年3月,作為共和黨總統候選人的特朗普向猶太院外集團“美國—以色列公共事務委員會”(AIPAC)表示:“我們將把美國大使館遷至猶太人民的永恒首都耶路撒冷。”1特朗普在上任以后積極兌現其在耶路撒冷問題上的承諾,上任僅四個月便于2017年5月接連訪問以色列和巴勒斯坦,但此次巴以之行令其在耶路撒冷問題上仍保持謹慎態度。白宮于6月1日發表聲明稱,特朗普已做出推遲遷移美國駐以使館的決定。白宮新聞秘書肖恩·斯派塞(Sean Spicer)在聲明中指出:“任何人無論如何都不應將這一步視為總統對以色列和美以聯盟大力支持中的退卻。以色列贊賞特朗普總統的友好言辭和他在遲些日子將使館遷至耶路撒冷的承諾。”2同年12月6日,特朗普在白宮發表聲明:“我已經決定,是承認耶路撒冷為以色列首都的時候了。今天,我們最終承認了一個顯而易見的事實——耶路撒冷是以色列的首都。”32018年5月14日,時值以色列建國70周年之際,美國將位于耶路撒冷南郊阿努納(Arnona)的駐耶路撒冷總領館館舍改為大使館,特朗普女兒伊萬卡、女婿庫什納、財政部長努欽和一些國會議員出席了開館儀式。特朗普在祝賀視頻中強調:“以色列是一個主權國家,與其他任何主權國家一樣有權決定自己的首都。然而,多年來我們沒有承認一個顯而易見的事實,即以色列的首都是耶路撒冷。”4正是在美國的影響之下,危地馬拉也將駐以使館遷至耶路撒冷。

  (二)圍繞戈蘭高地和猶太定居點最終地位進行突破

  特朗普中東和平政策的第二步,是圍繞以色列占領下的戈蘭高地和猶太定居點最終地位問題進行突破。特朗普在耶路撒冷問題上給國際社會強塞美國的單邊既成事實之后,又將矛頭指向戈蘭高地。1967年第三次中東戰爭中以色列占領敘利亞的戈蘭高地以來,以敘關系長期未有實質性突破且亦未陷入失控,以敘之間是一種“冷和平”的狀態。盡管從國際法意義上戈蘭高地仍屬敘利亞領土,但該地區長期處在以色列的有效治理之下且已與以色列高度融合。2019年3月21日,特朗普發推特聲言:“52年以后,美國是到了完全承認以色列對戈蘭高地主權的時候了,這對于以色列國和地區穩定具有至關重要的戰略與安全上的重要性。”53月26日,在以色列總理內塔尼亞胡的見證下,特朗普正式簽署文件承認戈蘭高地為以色列領土。特朗普在簽署戈蘭高地文件前的發言中指出:“過一會兒,我將簽署一項總統聲明,承認以色列對戈蘭高地的主權。以色列國于1967年控制了戈蘭高地以保障其安全免遭外來威脅。未來任何可能的和平協議都必須考慮到以色列保衛自身不受來自敘利亞、伊朗和其他地區威脅的需求。”6

  特朗普政府緊接著又將目標鎖定約旦河西岸猶太定居點。對于巴以關系而言,猶太定居點問題處在動態變化之中,與“奧斯陸協議”相關條款具有較大的沖突。2019年11月18日,美國國務卿蓬佩奧發表聲明稱:“以色列在西岸平民定居點的建立本身并不違反國際法。美國有關西岸定居點活動的公開聲明數十年來并不一致。1978年,卡特政府斷然認定以色列建立平民定居點不符合國際法。然而,1981年里根總統領導的政府不同意這一結論,并聲言他并不認為定居點本質上是非法的。”7

  (三)推出“世紀協議”并助力以色列在約旦河谷等猶太定居點施行主權

  特朗普中東和平政策的第三步,是推出“世紀協議”并助力以色列在約旦河谷等猶太定居點施行主權。美國推進“世紀協議”的傳聞,早在2019年便已經在國際社會流傳開來。盡管此前對于“世紀協議”的確鑿文本內容并無權威的證實,但特朗普在耶路撒冷、戈蘭高地和西岸定居點問題上不斷突破底線的行為,事實上已成為“世紀協議”的注腳。2020年1月28日,美國正式發布此前被廣泛稱為“世紀協議”的《從和平到繁榮:改善巴勒斯坦與以色列人民生活的愿景》,“完整版‘世紀協議’使外界首次得以了解特朗普思維與風格左右下的巴以問題方案” 。8對于美以而言,“世紀協議”中的諸多問題此前已在特朗普的強力推進下實現了較大突破,而推進西岸定居點從不視為違反國際法到進一步納入以色列主權之下則是主要目標。正是在該協議的刺激下,美以一方面對巴勒斯坦接受該協議進行了時間設限,一方面以巴勒斯坦拒絕為由展開擴土行動。同年2月,以色列總理內塔尼亞胡開始著手按照“世紀協議”,繪制約旦河西岸相關部分劃歸以色列之后的地圖。同年6月,內塔尼亞胡重申將于7月1日完成對約旦河谷和約旦河西岸猶太定居點的主權計劃,但也承認新地圖仍未能繪制出來。96月30日,內塔尼亞胡在與白宮特使阿維·伯科維茨(Avi Berkowitz)和美國駐以大使大衛·弗里德曼(David Friedman)會談后作出推遲執行在西岸展開擴土行動的決定,他聲言:“我談到了主權問題,我們這些天正為此而努力,并且我們將在未來的日子里繼續為之努力。”10

  (四)促成以色列在阿拉伯世界的外交突破

  特朗普中東和平政策的第四步,是促成以色列在阿拉伯世界的外交突破。此前美以在猶太定居點問題上的突破不僅遭遇國際社會的普遍質疑,而且該問題在以色列國內也備受爭議,這也使得美國支持下的以色列擴土計劃實際上陷入停滯。在此情形下,美國重點推進以色列與“溫和阿拉伯國家”建交,從而提升以色列在中東地區的存在合法性(具體參見表1)。長期以來,以色列僅與埃及和約旦這兩個阿拉伯國家保持外交關系,毛里塔尼亞曾在1999—2010年與以色列建交。巴以沖突與阿以關系緊密相連,特朗普在其“世紀協議”部分受挫的情形下,將重點轉向推進阿以關系的全面突破,促使巴勒斯坦問題繼續邊緣化。2020年8月13日,阿聯酋外交部發布聲明宣布將與以色列實現關系全面正;敖ń,這一決定是在美以阿領導人三方通話后作出的。8月下旬,美國國務卿蓬佩奧除了訪問阿聯酋和以色列外,還訪問了蘇丹、巴林和阿曼等國,其目的是促進這些國家進一步改善對以關系。特朗普女婿庫什納緊接其后訪問阿聯酋、以色列、巴林和沙特等國,他在9月1日公開透露“數月內”將會有第四個阿拉伯國家與以色列建交,“實現關系的正;⒃试S人民之間的交往和商業交往,將只會使中東成為一個更強大和更穩定的地方”11。9月11日,巴林與以色列發表聯合聲明,稱將實現關系正;⒔ń,這是在美以巴領導人三方通話后作出的。特朗普稱:“我們認為,最終大部分國家將會加入,并且巴勒斯坦人將處在一個非常有利的地位。”129月15日,阿聯酋、巴林與以色列領導人在特朗普的見證下,于白宮簽署關系正;“亞伯拉罕協議”。10月23日,美國、蘇丹、以色列領導人發表聯合聲明,蘇丹與以色列實現關系正;,美國將會在經過評估后把蘇丹從美方的“支持恐怖主義名單”中刪除。12月10日,摩洛哥宣布恢復與以色列的官方聯系,并盡快實現與以色列建交。12月14日,美國正式將蘇丹從“支持恐怖主義名單”中刪除。

  表1 特朗普政府時期阿拉伯國家與以色列關系的新突破

  表1 特朗普政府時期阿拉伯國家與以色列關系的新突破

  2020年11月,隨著美國總統大選的開啟及拜登的選情優勢日益明顯,特朗普團隊一方面加大對選票的質疑,另一方面也在為確保特朗普政府的中東和平政策成為拜登政府難以撼動的基本政策而動作頻頻。11月23日,以色列總理內塔尼亞胡與摩薩德負責人尤西·科亨一道秘密訪問沙特,以色列媒體稱內塔尼亞胡與沙特王儲薩勒曼在“新未來”城進行了會談,而薩勒曼正在那里與美國國務卿蓬佩奧會談。1311月27日,伊朗核科學家法赫里扎德遇刺身亡,這對于美伊關系和以伊關系帶來新的深層次影響,并會進一步促進以色列與更多“溫和阿拉伯國家”發展公開的政治關系。以上事件的發生時間在特朗普無奈接受敗選事實和拜登2021年1月20日上臺之間的過渡期內,特朗普期望盡全力減少拜登政府全盤推翻其中東和平政策的可能性。

  二、特朗普中東和平政策出臺的原因

  特朗普的中東和平政策內容龐雜且存在自相矛盾之處,在涉及中東和平的關鍵性爭議問題上不斷突破“紅線”,在進度上則是密集推進,這反映了特朗普以追求“和平”為名在巴以問題上的急迫心態。特朗普在圣城耶路撒冷主權問題上的強硬態度背后有著強烈的宗教利益訴求,在中東和平政策具體步驟的推進節奏上與特朗普和內塔尼亞胡的選戰進程有著密切關聯。特朗普在以色列首都、邊界和外交關系突破等方面的強力支持,與其促成以色列成為一個“正常”國家的想法息息相關。

  (一)特朗普的宗教偏好

  即迎合美國基督教福音派的基本訴求并直接受其正統猶太教背景女婿庫什納的影響。特朗普中東和平政策的諸多內容,嚴重挑戰了國際法和現有國際秩序,而這在很大程度上受特朗普的宗教動機和宗教利益所驅動。從特朗普三度結婚、富商巨賈和政治素人的復雜背景來看,他被普遍認為是2016年總統候選人中宗教性最弱的一位。但特朗普最終成功當選總統成為美國政治史上的“黑天鵝事件”,這與基督教福音派有著密切聯系。此外,宗教保守派的“文化戰爭失利”、“國際路線”嚴重受挫和文化危機,使其“從2012年起實際上就已不得不放棄了尋求在宗教信仰上的‘自己人’參選總統的傳統”,因而特朗普“甚至被視為福音派事業的拯救者和‘文化戰爭的重量級斗士’”。14在特朗普的成功當選與上臺執政過程中,“福音派咨詢委員會”發揮了宗教上的重要作用,既是其主要輔選機構,也是其上臺后的正式宗教顧問團隊。美國基督教福音派對于以色列有著強烈的支持態度,盡管前幾任總統也與福音派有著不同程度的聯系,但在大幅度推進對以關系上無法與特朗普相提并論。

  特朗普相對孱弱的政治背景恰恰更需要宗教界的輔佐,他“比冷戰結束以來歷屆總統都更加倚重基督教福音派作為其政治基礎,其執政團隊比往屆都更具宗教色彩且更善于操控宗教議題”。正因如此,“福音派咨詢委員會”葆拉·懷特和約翰尼·莫爾對特朗普承認耶路撒冷為以色列首都并打算遷館大肆贊美,該委員會三位成員對特朗普將承認以色列對戈蘭高地的主權大唱贊歌。152020年8月17日,特朗普聲稱:“我們將以色列首都遷到耶路撒冷,那是為了福音派教徒。你知道,真是太神奇了,福音派教徒比猶太人民對此更加興奮。太不可思議了。還有戈蘭高地,別忘了。”16女婿庫什納的正統猶太教徒身份和女兒改宗猶太教,則進一步助力特朗普在對以政策上的歷史性突破。2017年5月,特朗普在上任后不久便訪問以色列,并在庫什納和伊萬卡的陪同下前往猶太教圣地哭墻進行禱告,他是歷史上首位在任內訪問哭墻的美國總統。此后特朗普中東和平政策的系列步驟中,不難發現庫什納或伊萬卡的身影。2020年9月16日,特朗普在猶太新年與美國猶太領袖的簡短通話中稱,庫什納在斡旋阿聯酋和巴林在白宮簽署協議中扮演了關鍵性角色,并將其稱為“一名對以色列而言難以置信的領袖”17。

  (二)特朗普的政治偏好

  即為內塔尼亞胡擺脫系列貪腐案指控和應對“一年三選”服務,同時為自己連任選舉謀取政治資本。盡管在美國選戰中打“猶太—以色列牌”并無新意,但特朗普在耶路撒冷首都與遷館上的競選許諾為其注入了一定新意,這在很大程度上與以色列右翼代言人內塔尼亞胡存在著高度的政治契合。特朗普在耶路撒冷以及此后涉及中東和平的相關設想中的強力推進,離不開以內塔尼亞胡為代表的以色列右翼政府的共謀,特朗普與內塔尼亞胡之間具有較高的相互需求度。從推出中東和平政策各步驟的時間節點來看,特朗普的系列舉措充滿著為內塔尼亞胡在以色列國內政治中解困助力的濃重意味。

  2017年1月,特朗普就任美國總統之時,恰逢內塔尼亞胡因涉嫌腐敗案開始接受警方問訊,此后“1000號案件”、“2000號案件”和“4000號案件”相繼成為以色列的政治焦點。對于內塔尼亞胡而言,擺脫多宗涉腐案的指控、贏得新一輪議會選舉并成功組閣是其重要考慮,而涉腐案過程中警方不斷的問訊和社會輿論對其連任之路造成了巨大的負面影響。內塔尼亞胡在2017年承受了巨大的壓力,而同年12月特朗普最終宣布承認耶路撒冷為以色列首都并打算遷館。2018年2月,警方完成對內塔尼亞胡涉嫌卷入“1000號案件”和“2000號案件”的調查并建議檢方對其進行起訴。在此情形下,同年5月美國正式將使館遷至耶路撒冷,這在很大程度上被視為特朗普給內塔尼亞胡增加政治資本的舉措。盡管如此,以色列警方與內塔尼亞胡之間的博弈日益白熱化,這對內塔尼亞胡在即將到來的2019年4月的第21屆議會大選帶來了巨大壓力,而特朗普則在大選前的一個月即同年3月宣布戈蘭高地為以色列領土。由于利庫德集團與藍白黨之間勢均力敵且均無法按期完成組閣,2019年9月的第22屆議會大選后的局面仍然如此,以色列不得不在2020年3月迎來了第23屆議會大選。在第22屆和第23屆大選之間的2019年11月,特朗普適時拋出不再視西岸定居點違反國際法的新聲明,旨在進一步為內塔尼亞胡增加新的政治資本。不僅如此,就在第23屆大選來臨前的一個多月,特朗普出臺了最終版本的“世紀協議”。盡管三次大選后的以色列政治僵局依舊,但這也反映了涉腐案對內塔尼亞胡的影響已經得到了較大削弱。

  由于新冠疫情的影響和“一年三選”對以色列政治體制穩定性所帶來的觸動,內塔尼亞胡與甘茨最終得以實現妥協,以內塔尼亞胡和甘茨在任期內先后擔任總理的方式來予以化解。對于美以領導人而言,雙方仍面臨新的挑戰,即內塔尼亞胡的總理任職能否走完“全程”且其涉腐案仍未了結,特朗普也面臨著2020年11月的新一輪總統大選選情壓力。正是在確保繼續執政的動機下,特朗普政府分別于8月13日和9月11日促成了阿聯酋和巴林的對以關系正;瓦~向建交,并主導四方在白宮簽署“亞伯拉罕協議”。就在美國大選日期臨近且選戰日益白熱化的時刻,特朗普強勢促成蘇丹與以色列于10月23日宣布關系正;?傮w來看,特朗普通過中東和平政策助力美以選舉的導向極為明顯。

  (三)特朗普極力促成以色列成為一個完全的主權國家

  二戰期間的納粹屠猶使得猶太民族家園問題成為戰后歐洲國家乃至全世界不得不認真面對的緊迫問題,但統治巴勒斯坦的英國出于維護與阿拉伯人關系的需要,限制乃至排斥猶太人移居巴勒斯坦,對以色列建國問題態度消極。二戰末期繼任美國總統的杜魯門則以“居魯士大帝”自居,在推進以色列在巴勒斯坦建國上不遺余力。以色列臨時政府宣布以色列國建立的同日,美國以杜魯門總統的名義承認該臨時政府是這個猶太人國家事實上的政府,美國從法律上對以色列國的承認則在1949年1月31日。18歷屆美國政府在維護以色列國的存在與發展上在不同程度地發揮重要作用。特朗普上任時,以色列建國已近70載,但不論從國際還是國內來看,以色列仍不能被視為一個完全的主權國家,其首都、領土、邊界和國際承認等都遭遇巨大困境。以色列在特拉維夫宣布建國,1950年開始將首都遷至耶路撒冷,1967年中東戰爭后奪取東耶路撒冷,1980年通過《耶路撒冷法》正式從法律上吞并東耶路撒冷并宣布耶路撒冷為首都,但這不被全世界多數國家和聯合國所承認。以色列對領土、邊界和首都的主張,與聯合國和巴勒斯坦的1967年邊界主張和東耶路撒冷為首都的訴求相沖突,尤其是以色列在西岸的定居點主權問題。此外,以色列與敘利亞之間的戈蘭高地領土爭端,也得不到國際社會的普遍支持。

  由于巴以關系未能在“奧斯陸進程”后實現根本性突破,以色列在阿拉伯世界陷入整體的外交僵局之中。特朗普中東和平政策本質上就是期望將系列難題一并解決,而這又建立在對“兩國方案”異化的基礎之上。2017年5月,特朗普在耶路撒冷以色列博物館發表演講時指出:“以色列作為一個主權國家正在蓬勃發展,并且任何國際機構都不應質疑以色列對該地區乃至世界的貢獻。許多人做出了錯誤選擇。他們稱,我們必須在支持以色列和支持該地區阿拉伯和伊斯蘭國家之間進行選擇。那是完全錯誤的。”19正是基于此邏輯,特朗普政府成為首個承認耶路撒冷為以色列首都的美國政府,特朗普本人成為首個任內訪問哭墻的美國總統,戈蘭高地定居點上出現了“特朗普高地”的命名。也正是在特朗普的全力推進下,以色列于2018年通過了《統一的耶路撒冷法》,并在2020年打破長久僵局,實現了與阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥等國的關系突破。

  三、特朗普中東和平政策的特點

  特朗普中東和平政策的具體政策在出臺時間節點上具有明顯的倉促性,在很大程度上是其個人強行推進的結果,因而是否能真正帶來中東和平令人高度懷疑。特朗普的中東和平政策具有鮮明的特點,從內容來看很大程度上并無新意,而是與以色列的立場高度重合,此外也包括對過去相關歷史實踐的某種延續。具體來看,特朗普中東和平政策具有以下三個方面的特點。

  (一)顛覆性

  即對美國國內政治和中東和平進程具有較大的顛覆性。首先,就美國國內政治而言,如何在維護美以特殊關系和照顧美國猶太人的特殊利益,與維系和阿拉伯—伊斯蘭世界的關系之間做好平衡殊為不易。盡管美國政府偏袒以色列早已是不爭的事實,但它在涉及巴以、阿以沖突的核心問題上仍保持基本的理性,不愿輕易引發伊斯蘭世界的普遍抗議。特朗普的此番舉措,徹底顛覆了美國國內政治的慣常做法,不僅選擇不再推遲實施國會1995年通過《耶路撒冷使館法案》,而且成為首屆正式承認耶路撒冷為以色列首都的美國政府。特朗普的遷館行為具有美國國內法上的充分依據,但只有他敢于將該法案變成現實,這與其罔顧巴勒斯坦的合法權益并在上任伊始大力推行“禁穆令”等充滿偏見的移民政策一脈相承。其次,就中東和平進程而言,特朗普的中東和平政策已走上將“奧斯陸進程”取而代之之路。從第二次“因提法達”開始,巴以關系呈現一波三折的狀態,中東和平進程陷入既無和平亦無進程的停滯狀態,甚至出現了后退與反復。“奧斯陸進程”甚至受到質疑,西方有觀點認為:“20世紀90年代以來,中東和平的前景在西方國家首都制造并維持了一批職業的和平處理者。他們的美差,即奧斯陸協議,本應在以色列人與巴勒斯坦人之間帶來和平,但與此相反,它帶來了巴勒斯坦人的自殺式炸彈戰爭和加沙的一個小哈里發。”20特朗普主導的“亞伯拉罕協議”,總體上被視為建立在“奧斯陸協議”的廢墟之上。

  (二)繼承性

  即美國在耶路撒冷設立使館和促進阿以建交上,在一定程度上是因循舊例基礎上的推陳出新。首先,在耶路撒冷設立駐以使館并非美國首創,但特朗普政府之前的美國政府從未在耶路撒冷設過使館。以色列在第一次中東戰爭中奪取西耶路撒冷以后,于1950年宣布遷都耶路撒冷,此后有諸多以色列建交國在耶路撒冷設立使館,如荷蘭和科特迪瓦、肯尼亞、扎伊爾等非洲三國,以及拉美12國。非洲三國在1973年第四次中東戰爭中與以色列斷交,20世紀80年代分別與以復交后重新設館于特拉維夫。1980年以色列《耶路撒冷法》出臺后,聯合國安理會通過478號決議對此不予承認并呼吁“那些已在耶路撒冷設立外交使團的國家從圣城撤出此類使團”。21此后絕大部分國家從耶路撒冷撤走使館,哥斯達黎加和薩爾瓦多因抗議黎以戰爭而于2006年最終從耶路撒冷遷館特拉維夫。玻利維亞因抗議加沙戰爭而于2009年初對以斷交并從耶路撒冷郊區的梅瓦塞萊特錫安撤館。換言之,雖然外國在耶路撒冷設立駐以使館有著數十年的歷史,但均因阿以、巴以沖突和聯合國決議而遷館或撤館。即便如此,這些在耶城設館國并沒有承認耶路撒冷為以色列首都。特朗普將承認耶路撒冷為以色列首都和遷館捆綁在一起,不僅開啟了新一輪設館耶路撒冷的運動,也開啟了鼓勵他國承認耶路撒冷為以色列首都的“潘多拉之盒”。在美國的推動下,危地馬拉與美國一道遷館耶路撒冷,洪都拉斯也于2020年9月20日宣稱將于該年年底遷館耶路撒冷。

  其次,推進阿拉伯國家對以建交早有先例,但具體國際背景有所不同。以色列建國后遭遇阿拉伯世界的整體抵制,直至1979年埃及單方面對以媾和并建交,美國對埃以建交起到了重要的推動作用。埃以建交遭到阿拉伯世界的普遍譴責,埃及甚至一度被阿盟開除。直到20世紀90年代中東和平進程開啟之后,約旦作為巴以關系的直接利益攸關方,特別是約旦對于耶路撒冷伊斯蘭圣地的特殊權益問題,從而在1994年實現與以色列的建交,美國在約以建交中也發揮了積極作用。同樣是在中東和平進程開啟的大背景下,毛里塔尼亞于1999年10月正式與以建交并互設使館,成為歷史上第三個與以建交的阿拉伯國家。毛以建交與毛法關系交惡,以及毛試圖通過此舉來改善毛美關系的動機有密切聯系,美國也樂觀其成,加沙戰爭導致毛以外交關系于2009年凍結并于2010年最終斷交。22特朗普上臺以后,巴勒斯坦問題急速邊緣化、美國不斷渲染伊朗“威脅”,再加上新一輪總統大選的選戰訴求,使其在推進阿拉伯四國對以建交上最終實現突破。正是有阿以建交的三個先例,特朗普推進的新一輪阿以建交得到了國際輿論的一定正面評價。

  (三)差序性

  即美國在中東和平政策所涉具體幾組關系中,各具明顯的偏重性。特朗普的中東和平政策涉及盟友管理和地區政治的變遷,在以下三組關系中有著鮮明的倚重對象。

  1.在與中東盟友關系中,美國將以色列視為優先選項

  特朗普上臺以后,通過重新宣揚伊朗“威脅”來整合其中東盟友、打造反伊準聯盟,這一方面實現了以色列與沙特為首的海灣君主國間的關系突破,另一方面促進了沙特與埃及這兩個阿拉伯大國之間的立場趨同?傊,特朗普對中東阿以盟友進行了突破性整合,并在此過程中大肆偏袒以色列且為之爭取到阿拉伯盟友對相關問題的默許或象征性反對態度。

  2.在與阿拉伯盟友關系中,美國將阿拉伯君主國視為優先選項

  特朗普主導的此輪阿以關系突破中,將阿拉伯君主國作為重點突破對象,阿聯酋、巴林與摩洛哥的對以關系正;闶抢C。此外,對于阿曼也在重點推進,其最終目標仍是沙特。特朗普深諳沙特對于阿拉伯世界乃至伊斯蘭世界的特殊意義,在其大力推進下沙以近年頻頻公開官方互動。

  3.美國在巴以關系中過分偏袒以色列

  特朗普的中東和平政策建立在對“兩國方案”的解構之上,即雖未公開徹底否認“兩國方案”,但已通過系列舉措并最終通過“世紀協議”試圖將巴勒斯坦變為以色列的“國中之國”,其方案中的巴勒斯坦國被高度碎片化。

  四、特朗普中東和平政策的影響及拜登上臺后的走向

  特朗普中東和平政策的顛覆性、繼承性與差序性特點,對巴以關系和中東國際關系走勢帶來了巨大的影響。

  (一)特朗普中東和平政策的影響

  1.巴勒斯坦問題被徹底邊緣化

  美國對于巴以關系具有超強的主導能力,特朗普的中東戰略具有兩大支柱:偏袒以色列與遏制和打壓伊朗,其中東和平政策本質上是為其失衡的中東戰略服務。特朗普通過在耶路撒冷、戈蘭高地和猶太定居點等問題上不斷壓縮巴勒斯坦的議價空間,來試圖軟化巴勒斯坦的固有立場。2020年6月9日,巴勒斯坦總理阿什提耶指出,巴勒斯坦政府打算建立一個“獨立且去軍事化的主權的巴勒斯坦國家”,“邊界在必要時可稍做修改”。23

  2.阿拉伯世界內部進一步分化

  “阿拉伯之春”以后,阿拉伯世界進一步碎片化。美國以多元方式的介入中東事務,以及參與伊朗對伊拉克、敘利亞和也門內部博弈,使得阿拉伯國家普遍對美國充滿著復雜心態。特朗普更是不遺余力塑造伊朗“威脅”,這使得中東民族矛盾和教派矛盾因素與阿拉伯國家對伊朗的地區擴張忌憚相交織,使政治立場和政治體制各異的諸多阿拉伯國家走上了進一步追隨美國的道路,在美國主導的“聯以制伊”戰略下積極主動發展對以關系。

  3.從展望巴以和平轉向促進阿以和平

  無論是阿拉伯世界還是以美國為首的西方世界,長期以來均將實現巴以和平視為阿以整體和平的前置條件。除了埃及自行對以媾和這一較早的既成事實和“奧斯陸進程”開啟后,約旦作為巴以關系的直接利益攸關方而與以色列建交以外,阿拉伯世界內部即便有與以色列之間的實質交往,但在簽訂和約和建交上長期未能突破“紅線”。美國即便對以色列有著不同程度的實質偏袒,但在形式上長期未將從國際法上改變巴以關系現狀作為選項。特朗普上臺以后,美國試圖通過改變耶路撒冷、戈蘭高地和猶太定居點的法律地位并利誘更多阿拉伯國家對此進行附議或默許,通過力促以色列與阿拉伯君主國的外交突破來進一步壓縮巴勒斯坦的對以博弈空間,以以色列與阿拉伯大國和強國間的和平來逼迫巴勒斯坦接受與以色列之間在更加不對稱關系基礎上的和平。

  (二)拜登上臺后美國中東和平政策的走向

  拜登上臺后美國的中東和平政策走向受到國際社會的廣泛關注。特朗普雖最初著眼于通過其中東和平政策為連任鋪路,并在順利連任后在中東和平上繼續創造新的“歷史業績”,但在拜登勝選的情勢下,其目標旋即發生改變。特朗普試圖促使其中東和平政策成為一個長期的既成事實,并在拜登上臺后將其中東和平政策作為美國的長期政策延續下去。拜登作為奧巴馬政府時期的副總統,其中東政策雖會有一定的回歸性,但也難以在短期內完全擺脫特朗普政府在中東和平政策上的總體影響。

  1.拜登時期美伊關系存在改善的可能性

  盡管存在著拜登上臺以后沒有特朗普的“特朗普主義”仍會在一定程度上左右其外交政策方向的可能性,尤其是美國已促成的阿以關系最新突破的成果難以被其否定,但美伊關系仍有轉圜的余地。首先,拜登政府代表著美國建制派的回歸。美國近年的對伊關系是建立在“冷和平”基礎上的以壓促變,其根本目的是通過幫助伊朗改善地區處境來促成其內部的社會變動,不期望中東地區格局過于失衡。在此情形下,拜登政府在解除對伊制裁方面與伊朗之間存在妥協的可能性。其次,拜登政府代表著傳統美國的回歸,其中包括其個人的穩健行事風格、對于美國國際信譽的維護和對基本國際制度的尊重。與行為乖張和慣于霸凌的特朗普政府不同,拜登上臺后在伊朗心目中重現美國誠意和修復美國信譽的可能性較高。在經歷一定的磨合期以后,拜登政府具有最終獲得伊朗官方普遍認可的可能性。從長遠來看,拜登時期的美伊關系可能回歸伊核協議的基本框架之下,但在協議的一些具體問題上仍會有摩擦。此外,不斷突破的阿以關系會在很大程度上對美伊關系構成新的掣肘。

  2.拜登時期美國對阿以關系的突破樂觀其成

  拜登政府在維護以色列的生存利益上與特朗普政府并無根本不同。特朗普將阿以和平置于巴以和平之上進行優先考慮的這一戰略性轉變,事實上得到了美國政界的普遍接受。盡管美國政界對于特朗普政府密集推進阿拉伯四國與以色列關系正;嬗匈|疑之聲,但對于阿以關系的方向性突破本身持積極態度。拜登上臺后對于美國的阿以、巴以政策會呈現出兩個面向:首先,拜登政府會對阿拉伯四國與以色列關系正;@一事實樂觀其成,并在此基礎上繼續推進它們對以正式建交的實現;其次,拜登政府在推進其他阿拉伯國家與以色列關系正;牟椒ド蠒鄬κ諗颗c緩和,而會以相對平和的方式進行穩健推進。

  五、結 語

  巴以沖突可謂戰后國際關系中持續時間最長和最為棘手的熱點問題之一,對于當前中東國際關系的演進與發展仍具有結構性的影響作用。長期以來,美國政府在影響中東和平進程前景的系列問題上努力保持中立態度。即便在國會1995年通過《耶路撒冷使館法案》的前提下,此后美國歷屆政府均以推遲施行的方式來避免激怒阿拉伯—伊斯蘭世界,但此情形在特朗普上臺后發生根本逆轉。2020年8月以來,阿拉伯四國相繼與以色列實現關系的全面正;,并邁向建立正式外交關系。這相較于長期停滯不前的中東和平進程而言,既是一種新的方向突破,也是一種結構性挑戰。四國對以關系的根本性突破與特朗普政府的大力推進有著緊密聯系,正因如此,巴勒斯坦、土耳其和伊朗等國強烈譴責以上四個阿拉伯國家對以建交的舉措。

  美國總統大選日益臨近之時,特朗普在打包括“中東和平牌”在內的選戰牌上竭盡全力。大選結果最終被特朗普無奈接受之后,他轉而促使其中東和平政策長期化的動向十分明顯。由此可見,特朗普的中東和平政策,既是其助力選戰的戰術考量,更是其對美國中東外交的戰略設計,他所期望的中東和平建立在排斥和壓制伊朗的基礎之上。當前以色列與埃及、沙特等阿拉伯大國關系更加緊密,并進一步與阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥等國實現關系全面正;。這些“溫和阿拉伯國家”在遏制伊朗上與美以立場高度一致,這也將成為拜登政府未來中東政策中難以回避且必須認真應對的重要考量?傊,拜登政府將會在很大程度上延續特朗普的中東和平政策,只是在激進程度上會有所減緩。

  注釋

  1Rebecca Shabad,“Trump Announces that the US Recognizes Jerusalem as Israel's Capital,” CBS News,December 6,2017.
  2Michael Wilner,Herb Keinon,“White House Announces ‘Postponement’ of Jerusalem Embassy Move,” Jerusalem Post,June 1,2017.
  3Ibid.
  4Melanie Arter,“Trump:‘For Many Years We Failed to Acknowledge the Obvious … that Israel's Capital is Jerusalem’,” CNS News,May 14,2018.
  5Andrew O'Reilly,“Trump Says US Should Recognize Israeli Sovereignty over Disputed Golan Heights,” Fox News,March 21,2019.
  6White House,“Remarks by President Trump at Signing of Presidential Proclamation Recognizing Israel's Sovereign Right over the Golan Heights,” March 26,2019,http://h-s.www.whitehouse.gov.cslg.naihes.cn/briefings-statements/rema rks-president-trump-signing-presidential-proclamation-recognizing-israels-sovereign-right-golan-heights/[2020-12-20].
  7“Secretary of State Mike Pompeo Announces Reversal of Obama-era Stance on Israeli Settlements”,CBS News,November 18,2019.
  8參見馬曉霖:《美國解決巴以沖突的新方案:基于“世紀協議”的文本解讀》,《西亞非洲》2020年第3期,第5頁。
  9參見陳文仙、尚昊:《內塔尼亞胡稱以色列未完成對約旦河西岸部分地區地圖繪制》,新華社,2020年6月15日。
  10“Netanyahu Signals Possible Delay in Israel's West Bank Annexation Plan,” Fox News,June 30,2020.
  11“Kushner:It is possible 22 Arab States will Normalise with Israel,” Gulf News,September 1,2020.
  12Jordyn Phelps,Ben Gittleson,“Trump Announces Bahrain,Israel will Normalize Relations,” ABC News,September 12,2020.
  13參見《內塔尼亞胡突訪沙特秘會王儲外媒:兩國關系有轉變跡象》,參考消息網,2020年11月23日,http://www.cankaoxiaoxi.com.cslg.naihes.cn/world/20201123/2425332.shtml[2020-12-20]。
  14參見徐以驊:《宗教與美國2016年大選》,載徐以驊主編:《宗教與美國社會(第十四輯)》,北京:時事出版社,2017年,第8—11頁。
  15參見徐以驊:《特朗普與他的福音派高參們》,載徐以驊主編:《宗教與美國社會(第十九輯)》,北京:時事出版社,2019年,第18、11頁。
  16Allison Sommer,“Trump Says Moved Embassy to Jerusalem ‘for the Evangelicals',” Haaretz,August 19,2020.
  17Jacob Magid,“Stumping for a Sweet New Term,Trump Tells US Jews ‘We Love Your Country also’,” Times of Israel,September 17,2020.
  18“U.S.Recognition of the State of Israel | National Archives,” http://h-s.www.archives.gov.cslg.naihes.cn/education/lessons/us-israel[2020-12-20].
  19White House,“Remarks by President Trump at the Israel Museum,” May 23,2017,http://h-s.www.whitehouse.gov.cslg.naihes.cn/ briefings-statements/remarks-president-trump-israel-museum/[2020-12-20].
  20“Trump's Peace Deal also Exposes the Follies of the West's Middle East ‘Experts’,” New York Post,September 19,2020.
  21“Resolution 478,” August 20,1980,http://unscr.com.cslg.naihes.cn/en/resolutions/478[2020-12-20].
  22Mahmood al-Kurwy,Faysal Abbas,“Mauritanian-Israeli Relations:from Normalization to Freeze to Suspension,” Contemporary Arab Affairs,Vol.4,No.1,2011.
  23Aaron Boxerman,“PA Submits ‘Counter-proposal’ to US Plan,Providing for Demilitarized Palestine,” Times of Israel,June 9,2020.

作者單位:上海外國語大學中東研究所
原文出處:鈕松.美國的中東和平政策及其未來走向[J].亞太安全與海洋研究,2021(01):90-103+4.
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