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濮陽市扶貧資金績效管理的不足與完善

時間:2020-11-20 來源:濮陽職業技術學院學報 本文字數:6395字
作者:王亞麗 單位:濮陽職業技術學院經濟管理學院

  摘    要: 2016年以來,在市委、市政府的決策部署下,濮陽市的脫貧攻堅工作取得了很大成效。為了保障扶貧資金的使用效率,加強扶貧資金的績效管理,濮陽市建立了以脫貧成效為導向、以資金規范使用為重點的扶貧資金績效評價體系。但扶貧資金使用不規范,績效目標考核趨同化,資金下達與項目推進不協調,資金績效評價不完善等問題依然存在,所以,在完善扶貧資金績效管理的過程中,要不斷探索,不斷實踐,形成適合地方的扶貧資金績效管理體系。

  關鍵詞: 財政扶貧資金; 績效管理; 濮陽;

  黨的十八大以來,脫貧攻堅、精準扶貧已經上升到政府工作的重要高度。中央高度重視扶貧工作,投入了大量扶貧資金,為實現我國脫貧攻堅提供了有力的財力保障,為廣大人民群眾脫貧致富提供了有力支撐。濮陽市位于河南省東北部,冀魯豫三省交匯處,產業以石油、化工為主,此前濮陽縣、臺前縣、范縣均為貧困縣。2019年濮陽市獲得中央和省級財政預算專項扶貧資金43,221萬元,市級預算安排財政專項扶貧資金19,870萬元1。如此大金額的財政資金投入,需要有效的監管,確保扶貧專項資金的使用效率和效果。按照“花錢必問效、無效必問責”的要求,必須將扶貧資金監管與全面績效管理有機結合起來,統籌整合,提升資金使用的透明化、系統化。本文以河南省濮陽市為例來研究財政扶貧資金的績效管理。

  一、濮陽市扶貧資金績效管理的現狀

 。ㄒ唬╁ш柺蟹鲐氋Y金績效管理的內容

  目前,由濮陽市財政局、濮陽市扶貧辦抽調業務骨干組成市財政專項扶貧資金績效評價工作領導小組,統一負責全市財政扶貧資金績效評價工作的領導、組織、協調和督查推動工作。各縣區有關部門負責績效評價自評、資金使用管理總結和資金問題整改工作具體內容。
 

濮陽市扶貧資金績效管理的不足與完善
 

  濮陽市根據《河南省財政扶貧資金績效評價辦法》規定,按照表1評價指標體系逐項對照,評價結果顯示績效管理優良,扶貧效果顯著。

  表1 濮陽市財政扶貧資金績效評價指標
表1 濮陽市財政扶貧資金績效評價指標
表1 濮陽市財政扶貧資金績效評價指標

 。ǘ╁ш柺蟹鲐氋Y金績效管理取得的成效

  近年來,濮陽市不斷創新工作機制,狠抓政策落實,努力實現扶貧資金、項目精準對接,切實加強財政專項扶貧資金使用管理,確保脫貧攻堅各項工作取得顯著成效。

  1. 實施轉移就業扶貧。

  濮陽市堅持把促進貧困人口就業作為脫貧的主要途徑,搭建就業服務平臺,開展技能培訓,開發公益性崗位,促進貧困勞動力轉移就業。2019年共培訓農村貧困勞動力2.8萬余人次,新增技能培訓9,978人,累計培訓貧困勞動力33,506人,達到82%。新增貧困勞動力轉移就業13,627人,累計轉移就業77,367人,達總數的97.7%。“58到家”濮陽培訓基地培訓貧困人口4,500人,結業后全部安排就業1。

  2. 實施產業扶貧。

  在農業產業化扶貧方面,投資5.7億元,實施種植、養殖、加工類特色產業等項目341個,帶動貧困人口256,198人次,月均增收1200元。在扶貧車間方面,切實抓好已規范認定的327個扶貧車間,確保帶貧效益。在電商扶貧方面,投資1.1億元,建成縣級電子商務服務中心7個,鄉(鎮)電商服務站62個,村級電商服務點1,442個,其中貧困村電商扶貧服務點515個,吸納4000余名貧困人口就業,80名貧困人口開辦網店。培訓農村電商人才4萬余人次,其中培訓貧困人口7500余人次。在生態扶貧方面,正在建設的國儲林項目,通過土地流轉和勞務用工,帶動2000余名貧困人口增收。大力發展優質林果、木本油料、林下經濟等綠色富民產業,帶動2200余名貧困人口增收。在旅游扶貧方面,全市43個旅游企業單位結對幫扶30個貧困村,帶動貧困人口3070人增收。在光伏扶貧方面,投資4.95億元,建設100座光伏電站,可帶動5446戶貧困戶增收1。

  3. 實施黃河灘區居民遷建扶貧。

  積極組織土地復墾券交易,為灘區遷建提供資金支持。第一批、第二批試點涉及濮陽縣、范縣、臺前縣所屬的7個鄉鎮、19個村、4846戶、16,810人,其中貧困村16個(深度貧困村2個),貧困戶468戶,貧困人口1514人1。

  4. 實施醫療救助扶貧。

  大力實施醫療救助,防止貧困群眾因病致貧、因病返貧。實行“三免一減”優惠政策。貧困人口在公立醫院就醫,免除掛號費、門診診查費、門診注射費,減免門診檢查費,共為8500名貧困人口減免費用25萬余元。健全“3+3+N”健康扶貧救助政策體系,即基本醫保、大病保險、困難群眾大病補充保險+醫療救助、疾病應急救助、慈善救助+各縣區自主探索的保障政策(商業保險、政府兜底保障等),全市建檔立卡貧困患者醫療費用報銷比例達到了92.69%1。

  5. 實施教育扶貧。

  精準落實貧困家庭學生教育資助政策,對貧困學生從學前教育、義務教育、普通高中教育和中等職業教育階段,分別給予資助。2019年共發放各類資助資金3440萬元,資助建檔立卡貧困家庭學生44938人,實現了應補盡補1。

  6. 實施金融扶貧。

  加快推動扶貧小額信貸政策落實,建立6個縣級金融扶貧服務中心,74個鄉級金融扶貧服務站,2866個村級金融扶貧服務部,完成了全市所有貧困人口信用評價1。

  7. 實施綜合保障扶貧。

  針對貧困老年人、重度殘疾人等特困群體,把農村低保標準提高到每人每年3860元,實現“兩線合一”。對無勞動能力,無生活來源,無法定贍養、撫養、扶養義務人或者其法定義務人無履行能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人予以特困供養1。

  二、濮陽市扶貧資金績效管理存在的問題及成因

 。ㄒ唬┵Y金使用不規范,存在超范圍使用扶貧資金現象

  在2019濮陽市扶貧資金績效評價中,發現部分縣區存在用省級扶貧資金抵頂縣級配套,用于文化廣場、整村推進等問題;個別縣出現用省級扶貧資金給貧困戶購置桌椅板凳等政策不允許現象。在2019年6月份組織的專項核查工作中,發現仍然有個別縣整村推進項目存在超范圍使用扶貧資金問題,使用上級專項扶貧資金用于支出村室、文化廣場、健身器材、墻體美化等“負面清單”內容。這些問題反映出,隨著扶貧資金投入量的加大和監管要求的提高,資金監管問題愈發突顯,需加大力量組織人員采取定期、不定期的方式深入縣區實地檢查督導,從而推進濮陽市扶貧資金管理工作質量的提升。

 。ǘ⿲“扶貧資金”的認識還需提高

  隨著全國脫貧攻堅戰的深入推進,2018年上半年開始,“扶貧資金”的范圍已經不再僅僅是專項扶貧資金和納入統籌整合范圍內的涉農資金,而是用于“兩不愁三保障”工作的所有財政資金,資金范圍大大超出財政局農業科承擔的職責。由于農業科掌握信息不全面,造成相關數據、政策及工作業績未能詳實地匯總體現,全市財政扶貧資金還需統籌管理。

  (三)績效目標管理不夠規范

  2019年濮陽市共完成63,091萬元的財政專項扶貧資金投入。對如此大金額資金的績效評價,不僅可以讓政府優化資源配置,還有利于提高資金運行質量。目前濮陽市所使用的績效目標考核主要是依據《河南省財政扶貧資金績效評價辦法》來進行衡量的。從河南省層面看,財政扶貧資金總的績效目標量化考核點比較寬泛,比如脫貧人口的數量、人均收入的增加等類似指標,但是對于貧困人口是否具備長期脫貧能力、脫貧后的跟蹤回訪等方面的考核指標涉及的較少,且難以細化,難以衡量。從地方政府層面看,各地致貧原因和其他地市存在一定的差異,比如“黃河灘區”是濮陽市部分地區致貧的主要原因,在扶貧資金的具體使用和投向也就要差異化對待,扶貧重點和舉措也各有差異,因此財政扶貧資金的用途不同,具體績效考核的目標也應有差異。濮陽市的扶貧目標績效考核與當地實際情況有所結合,但是契合度還有待提升。

 。ㄋ模┵Y金下達與項目推進不協調

  在針對濮陽市扶貧資金使用管理開展全面檢查整改時,發現扶貧資金存在閑置以及支出進度慢等問題。2019年濮陽市共安排財政涉農扶貧資金三部分:5.8億元用以支持農村253個基礎設施項目建設;10.1億元用以支持311個扶貧產業發展項目;3547萬元用以支持29個農村公共服務體系建設等項目1。因在河南省扶貧資金績效考核中有對省轄市專項扶貧資金撥付效率的衡量,要求專項扶貧資金的時間效率全部小于30日,所以各項扶貧資金在到位后立馬撥付,然而在項目推進上總是有所延緩,有的缺乏長遠規劃。

 。ㄎ澹┵Y金績效評價不完善

  目前,很多地方都是依據《財政專項扶貧資金績效評價辦法》(財農[2017]115號),從資金投入、資金撥付、資金監管、資金使用成效四個方面進行評價指標體系的設置。由于該評價指標體系是站在中央的角度設計的,指標體系只是泛泛而談,如果想要借助該指標體系來進行績效考評評價,不能真正反映出每個地方扶貧項目的真實效益。為了方便賦分進行統一口徑的評價,各個省級在建立自己的績效考評體系時,基本上照搬中央的指標體系,然后根據各省級實際情況加以適當變動,直接用于對縣市的考核評價。這樣明顯沒有考慮各地市的差異化,采用同樣的指標、同樣的權重,進行打分考核,雖然有了分值和排名,但實際上評價結果可參考性卻不大[1](81)。而且,可以看到濮陽市目前采用的資金績效評價體系存在著一些需要客觀評價的定性指標,在實際執行中為了方便考核評價,便采用一些可以具體量化的指標來代替,與最初的評價初衷可能有一定偏離。

  三、完善濮陽市扶貧資金績效管理的對策

 。ㄒ唬┘訌娍冃畔⑾到y建設,提高績效評價信息公開程度

  完善濮陽市財政數據平臺系統,將各級各類各項扶貧資金進行數據整合共享,將各個部門之間獨立存在的預算與執行數據在財政數據平臺系統有效對接,然后利用大數據技術進行數據分析和數據挖掘,提高績效信息化數據綜合分析利用程度,提升績效信息的質量。依據財政數據平臺建立全市統一的財政扶貧資金績效管理信息系統[2](78)。

  積極推進財政專項扶貧資金項目公示公告制度建設,對扶貧資金安排、管理、使用等信息進行公開公示。由鄉(鎮)實施的基礎設施類項目、產業類項目和到戶項目主要在鄉、村固定公示欄內公示;由行業部門實施的基礎設施類項目、產業類項目和到戶項目除在政府門戶網站、扶貧攻堅信息網公示外,還在所在鄉村予以公示,實現扶貧資金陽光運行,真正保障了貧困人群的知情權、參與權與監督權,使貧困戶應享受的政策及時能得到、能看懂、能監督。設立扶貧監督舉報電話,并在《濮陽日報》進行公告,各縣區監督舉報電話分別在政府門戶網站、微信公眾號等渠道進行公告,接受扶貧資金社會監督。

  (二)優化財政專項扶貧資金審計

  濮陽市高度重視財政扶貧資金監督管理工作,結合實際,制定印發了《濮陽市財政專項扶貧資金管理辦法》《濮陽市市級駐村第一書記專項工作經費資金管理辦法(修訂)》《關于對全市扶貧項目建設及資金撥付情況進行督查巡查的方案》,各縣(區)均相繼制定了本級扶貧資金監督檢查制度。同時,濮陽市還采取財政監督、審計和部門聯合多種檢查方式定期組織開展扶貧資金監督檢查和審計,檢查內容涉及貧困戶識別、雨露計劃資金發放、扶貧資金問題專項整治、政策落實和扶貧資金管理使用情況審計等。

  在財政扶貧資金審計時,審計人員一般都是從扶貧資金管理使用和扶貧項目建設執行的合規性方面來進行評判,但是對資金使用的后續效益審計不夠重視。比如幫扶對象使用扶貧資金后的受益如何,群眾對扶貧資金的分配使用是否有異議,扶貧資金對改善貧困村落的經濟發展以及貧困人口的生活水平是否有激勵作用,扶貧項目是否改變了當地居民的生活環境等。財政專項扶貧資金的績效審計不僅要講究經濟效率,還要注重效果、公平及生態環境。優化財政專項扶貧資金審計就是要讓審計部門能夠幫助各級財政扶貧資金的使用單位更好地提高資金使用績效[3](75)。

  (三)注重財政扶貧資金項目管理

  為了加強對財政扶貧資金的項目管理,濮陽市印發了《濮陽市財政局、濮陽市扶貧開發辦公室關于印發〈濮陽市財政專項扶貧資金管理辦法〉的通知》(濮財農[2018]7號)、《濮陽市精準扶貧工作指揮部關于印發〈濮陽市產業扶貧專項治理工作方案〉等3個方案的通知》(濮扶指[2018]25號)、《濮陽市精準扶貧工作指揮部辦公室關于轉發〈河南省脫貧攻堅領導小組辦公室關于省級扶貧龍頭企業認定和管理的實施意見〉的通知》(濮扶指辦[2018]40號)、《濮陽市精準扶貧工作指揮部辦公室關于印發〈濮陽市市級扶貧龍頭企業認定和管理實施意見〉的通知》(濮扶指辦[2018]45號)等一系列管理規定,濮陽縣、臺前縣印發了《濮陽縣扶貧辦、濮陽縣財政局關于印發〈濮陽縣扶貧資金項目實施流程〉的通知》(濮縣貧[2018]20號)、《臺前縣財政扶貧項目資金工作流程》(臺扶指辦[2018]16號),南樂縣、清豐縣等也分別制定了項目實施細則,從項目的申報、考察、論證、批復、招投標、實施、驗收等環節做了進一步細化。

  濮陽市要嚴格按照制度進行操作,項目單位項目申報、考察論證、項目批復等都做到有跡可循、有案可查。項目招投標和政府采購程序進一步規范,根據采購限額標準確定采購方式,公開招投標和政府采購一律到市公共資源交易中心進行,并邀請監督部門到場進行監督,對扶貧資金管理、項目庫籌備、項目實施、資金撥付、監督管理、績效評價、責任追究等進行全流程管理。并對每年入庫項目謀劃、項目審核、項目庫建設、項目實施、項目驗收、資金撥付、項目資金公示等明確完成時限、職責分工及完成標準。

 。ㄋ模┴斦鲐氋Y金的統籌整合使用

  財政扶貧資金的統籌管理,不僅可以讓有限的財政資金通過整合發揮最大規模效應,還可以避免資金在使用過程中由于部門的多頭管理造成的交叉重疊,實現各類扶貧資金相關信息在財政數據平臺之間的共享互通[4](9)。

  濮陽在市級層面出臺了《濮陽市開展統籌整合使用財政涉農資金試點實施辦法》,貧困縣相應制定了《統籌整合使用財政涉農資金實施方案》和《扶貧資金管理辦法》,并根據實際整合資金規模,對方案及時進行了調整。在深入落實貧困縣涉農資金整合政策時,可以通過組織各鄉鎮、縣直有關部門負責同志,召開統籌整合相關政策講解、扶貧項目督導、資金撥付等培訓會議,大力開展扶貧政策宣傳,在全社會營造濃厚的輿論氛圍;印制精準扶貧政策匯編,在縣人民政府網站、縣廣播電視臺、搜狐視頻、《濮陽日報》《河南日報》等媒體公開扶貧資金撥付、項目安排、統籌整合等政策;及時報送財政信息,搞好經驗交流,取長補短。

 。ㄎ澹┴斦鲐氋Y金績效管理的機制創新

  一是充分利用智慧精準扶貧系統。利用“互聯網+”、大數據等信息技術,公布扶貧對象貧困情況,對扶貧對象實行精準管理、精準分析、精準服務,具有“快速便捷服務貧困戶,脫貧信息傳遞通暢;精準管理扶貧干部,現場辦公提高效率;精準數據服務領導決策,動態管理實現精準管控;聯結愛心人士企業,凝聚社會幫扶合力”等四大功能。二是完善機制,發揮績效評價導向作用。提高脫貧實效,推動全市脫貧攻堅工作,市直各幫扶單位主要負責同志需深入所包鄉鎮、貧困村和貧困戶,了解脫貧攻堅工作情況、脫貧措施、存在問題和群眾所思所想所盼,結合實際解決問題。三是創新產業扶貧新模式,推行“扶貧+”。比如清豐縣推行“黨建+扶貧+食用菌”的產業扶貧模式,南樂縣創新推行了“扶貧+集體產權”模式,各個貧困地區應因地制宜開啟自己的扶貧新模式。四是創新“志智雙扶”,從“要我脫貧”變“我要脫貧”。開展扶志教育活動,在全市341個貧困村成立“農民夜校”,加強思想、文化、道德、法律、感恩教育,弘揚自尊、自愛、自強精神。建立對率先脫貧群眾的正向激勵機制,大力表彰先進典型,大張旗鼓表彰市級“脫貧示范戶”,特別是對通過發展產業和打工等勤勞方式脫貧的典型戶重點表彰。改進幫扶方式,更多采用勞務補助、生產獎補、以工代賑等措施,提高貧困群眾參與發展生產的積極性。五是加快推進“百企萬戶”,打造“扶貧車間”。注重發揮制造、加工等勞動密集型企業的扶貧帶貧作用,鼓勵更多企業結合自身生產經營特點吸納貧困人口就業。大力打造“扶貧車間”這一特色品牌,實現貧困人口就近就業,助力增收脫貧。

  參考文獻

  [1]王琰.全面實施績效管理視角下的扶貧資金監管研究[J].公共財政研究,2019(2).
  [2]魏朗,陳光裕.省級財政專項扶貧資金預算績效管理研究[J].地方財政研究,2018(8).
  [3]李鋒剛,何潔.關于財政專項扶貧資金項目績效評價審計工作的探索[J].中國注冊會計師,2019(11).
  [4]陳少強,萬琪.大數據時代背景下的預算績效管理[J].財政監督,2019(23).

  注釋

  1濮陽市2019年度績效自評報告(濮財農[2020]2號)[R]

  原文出處:王亞麗.財政扶貧資金的績效管理——以河南省濮陽市為例[J].濮陽職業技術學院學報,2020,33(06):9-12.
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