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德州寧津縣域水權水市場建設成效分析

時間:2020-11-19 來源:濟南大學 本文字數:8737字
作者:王學新 單位:濟南大學

  摘 要

  
  近年來,水權水市場建設作為我國水利體制改革的一部分,成為節水、管水的一項重要措施。隨著流域、省市、水庫、大型灌區等水權研究逐步完善,水權工作呈現出不斷細化深化的趨勢,縣域及以下水權工作處于水權制度改革的末梢,是至關重要的一環,決定了改革的成敗,因此,開展縣域水權研究具有重要的現實意義。當前,山東省水權制度改革在全省范圍內開展、地下水超采綜合治理試點工作持續推進,加強縣域水權水市場建設不僅是當前深化水利體制改革的重要組成部分,也是地下水綜合治理機制建設的重要內要。在此背景下,本文選取典型區德州市寧津縣為研究區,在開展實地調研基礎上,主要進行了縣域初始水權分配、交易指導價確定、水權水市場運行機制及建設效果評價等相關研究,主要成果如下:



德州寧津縣域水權水市場建設成效分析
 

  
 。1)完成縣域初始水權分配。分析了寧津縣自然及社會經濟現狀、水資源開發利用狀況。通過構建以經濟、社會和地下水環境效益為目標的多目標規劃模型,將縣域初始水權進行了自上而下的分配。其中,將“含水層穩定性”和“控制地下水源分配”引入優化目標,充分體現出地下水壓采的要求,完成了縣域包括常規水源(地表水、地下水、外調水)和非常規水源(雨洪水、再生水、微咸水)等多水源、多行業及用水戶之間的初始水權配置,實現了水源有協調,水量有落實。
  
 。2)確定出農業水權交易指導價;诔跏妓畽喾峙涑晒涂h域發展趨勢,從可交易水量、水源、交易對象及交易類型等分析了研究區交易潛力,為指導水權交易奠定基礎。同時,以農業為重點,開展交易指導價研究,從供需兩個角度進行水價測算,分別從供水角度確定出成本水價和調整水價,從需水角度確定出極限水價和承受力水價,以用水戶承受能力為依據,按水源類型(地表水和地下水)確定出農業水權交易指導價范圍,形成“基礎水價+浮動上限”的水價機制,為農業水權交易決策提供參考,指導水市場實踐活動。
  
 。3)完善了水權水市場運行機制。根據水市場的性質,在以初始水權分配和確定交易指導價為研究核心的基礎上,提出確權機制、調整及應急機制、法律體系支撐、保障體系、交易監管及獎補機制等配套機制,構建起完整的水權體系,共同支撐水權水市場建設,促進水權水市場高效運行。
  
 。4)進行了水權水市場建設效果評價。為量化水權工作效果并進一步推廣改革經驗,以水權水市場建設效果為研究對象,采用層次分析法從基礎工作完成性、工作實施效益性和開拓創新性展開構建起評價指標體系,其中采用德爾菲法的原理構造判斷矩陣,對各指標進行權重賦值。同時,采用德爾菲法的原理由專家參考評分標準進行評價,最終根據評價值得到評價等級,代表區域水權改革的效果。將該評價體系應用于寧津縣水權水市場建設的效果評價,通過總結成果,可以激勵改革積極性,進一步完善工作。另外,評價體系為縣域水權工作的績效評估提供了依據。
  
  關鍵詞:   初始水權分配;地下水治理;水權交易指導價;運行機制;評價研究。
  

  Abstract

  
  In recent years, water rights and water market construction has become an important measure for water conservation and water management as part of China's water conservancysystem reform. With the gradual improvement of water rights research in river basins,provinces, cities, reservoirs, large-scale irrigation districts, etc., water rights work has shown a trend of continuous refinement and deepening. Water rights work at county level and below is at the end of the reform of the water rights system, which is of vital importance. The environment determines the success or failure of the reform. Therefore, it is of great practical significance to carry out research on county water rights. At present, the reform of the water rights system in Shandong Province is carried out throughout the province, and the pilot work on comprehensive treatment of groundwater over-exploitation continues to advance.
  
  Strengthening the construction of county-level water rights and water markets is not only an important part of the current deepening of the reform of the water conservancy system, but also the construction of comprehensive groundwater governance mechanisms. Important internals. Under this background, this paper selects Ningjin County, a typical district in Dezhou, as the research area. On the basis of on-site investigations, the initial water rights allocation in the county, the determination of the transaction guidance price, the operation mechanism of the water rights water market and the evaluation of the construction effect are mainly carried out. Relevant research, the main results are as follows:
  
  (1) Complete the initial water rights allocation in the county. Analyzed the natural and socio-economic status, water resources development and utilization status in Ningjin County. By constructing a multi-objective planning model aiming at economic, social and groundwater environmental benefits, the initial water rights of the county are distributed from top to bottom. Among them, "aquifer stability" and "control of groundwater source allocation"were introduced into the optimization objectives, which fully reflected the requirements of groundwater pressure extraction, and completed the county area including conventional water sources (surface water, groundwater, external water transfer) and unconventional water sources ( Rainwater, flood water, reclaimed water, brackish water) and other multiple water sources, multiple industries, and the initial water rights allocation among water users have realized the coordination of water sources and the implementation of water volume.
  
  (2) Determine the guiding price of agricultural water rights transactions. Based on the initial water rights allocation results and county development trends, the transaction potential of the study area is analyzed from the tradable water volume, water sources, transaction objects and transaction types, which lays the foundation for guiding water rights transactions.At the same time, focusing on agriculture, conducting transaction guidance price research,calculating water prices from the perspective of supply and demand, determining cost water prices and adjusting water prices from the perspective of water supply, and determining the limit and endurance water prices from the perspective of water demand Based on affordability,determine the guiding price range of agricultural water rights transactions according to the type of water sources (surface water and groundwater), form a "basic water price + floating cap" water price mechanism, provide reference for agricultural water rights trading decisions,and guide water market practice activities .
  
  (3) Improve the operation mechanism of water rights and water market. According to the nature of the water market, on the basis of the initial water rights allocation and thedetermination of the transaction guidance price as the core of the research, it proposes supporting mechanisms such as the power confirmation mechanism, adjustment and emergency mechanism, legal system support, security system, transaction supervision and reward mechanism. To build a complete water rights system, jointly support the construction of water rights and water markets, and promote the efficient operation of water rights and water markets.
  
  (4) The effect evaluation of water rights and water market construction was carried out.In order to quantify the effect of water rights work and further promote the reform experience,the effect of water rights and water market construction is taken as the research object, and the analytic hierarchy process is used to build an evaluation index system from the completion of basic work, the effectiveness of work implementation and pioneering innovation. The principle of Delphi method constructs a judgment matrix and assigns weights to each index. At the same time, the principle of Delphi method is used for evaluation by experts with reference to the scoring standard, and the evaluation level is finally obtained according to the evaluation value, which represents the effect of regional water rights reform. Applying this evaluation system to the evaluation of the water rights and water market construction in Ningjin County, by summarizing the results, you can stimulate the enthusiasm for reform and further improve the work. In addition, the evaluation system provides a basis for the performance evaluation of county water rights work.
  
  Key Words:     initial water rights allocation; groundwater treatment; water rights transaction guidance price; operating mechanism; evaluation research。
  

  第一章  緒 論
 

  
  1.1、研究背景及意義。

  
  近年來,水權水市場建設作為我國水利體制改革的一部分,成為節水、管水的一項重要措施。通過加強水權水市場建設,水利工作將逐步從行政管水走向用行政、市場兩種手段管水的模式,對水利事業的發展產生深遠的影響,國家始終高度重視。
  
  2015年《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》(中發〔2015〕1號)中明確提出開展水權確權登記試點[1];2016年6月水利部印發《關于加強水資源用途管制的指導意見》(水資源〔2016〕234號),明確要求各省加強水資源用途管制工作,明確經濟社會發展各行業的水資源用途[2];2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出以完善產權制度和要素市場化配置為重點,激活主體、要素和市場。根據國家水權管理制度改革精神,山東省水利廳先后印發了《山東省用水總量控制管理辦法》(省政府令第227號)、《山東省水權交易管理實施辦法》(魯水規字〔2016〕3號)等文件。根據要求,至“十三五”末,在前期試點的基礎上,完成省市縣三級水權確權登記工作,進一步推進水資源用途管制管理,健全水權水市場各項制度,逐步實現以市場為基礎配置水資源。
  
  隨著流域、省市、水庫、大型灌區等水權研究不斷完善,2014年我國開展水權制度試點改革以來,水權研究在縣級及以下逐步展開,呈現出不斷細化深化的趨勢?h域及以下水權工作處于水權制度改革的末梢,直接面向用水戶,面臨小區域間用水糾紛及水資源管理失調等一系列問題,開展時需考慮各方實際需求、協調各方利益,因此具有一定的復雜性。地處魯北平原區的寧津縣,多年平均水資源總量1.17億m3,人均水資源占有量250.5 m3,為全國人均占有量的八分之一,畝均水資源占有量為162.5m3,為全國畝均占有量的十二分之一,水資源與人口、耕地資源嚴重失衡,供需矛盾突出?h域對客水資源的依賴程度較大,地下水多年平均供水量超過總供水量的50%。目前,寧津縣因長期超采地下水已經造成地面沉降和裂縫、淺層漏斗區水質惡化等一系列生態和環境問題,危及供水、糧食和生態安全。水資源短缺、利用效率不高、結構不合理、水生態環境脆弱等問題突出,成為其經濟社會發展的“瓶頸”因素。
  
  2017年以來,寧津縣被確定為地下水超采區綜合治理國家試點,其中要求著重加強體制機制建設,水權水市場建設成為機制創新的重點工作任務之一。
  
  加強縣域水權水市場建設不僅是當前深化水利體制改革的重要組成部分,也是地下水綜合治理機制建設的重要內要。在最嚴格水資源管理制度框架下,通過界定縣域不同行業、不同水源、不同用水者的水資源使用權,不僅可以保障用水主體的權益,確保其用水權的公平、公正、公開,而且對區域來說可以實現水資源優化配置,為其水利事業發展奠定基礎。水資源在市場上流轉,一方面促成水資源向使用效率高的領域流動,一方面刺激用水者內在的節水動力。利用水資源的經濟價值,通過交易和獎補等機制倒逼用水者轉變用水行為,不僅可以培養大眾用水權屬意識,并且實現了水資源的高效利用,有利于緩解供需矛盾。對于地下水超采綜合治理的目標來說,建立健全水權制度主要有以下作用:通過初始水權分配,限制用水者的用水行為,避免地下水資源的無序開發;明確政府和用水個體的權利和義務,使地下水的管理規范化、制度化,做到有章可循,有法可依;將微觀用水決策權交給用水個體,使其在水權水市場制度框架下,根據自身情況決定節水、取水、買水、賣水的行為,發揮其主觀能動性。管理部門則注重于制度創新、宏觀調控、應急保障、強化監管等工作。
  
  縣域水權工作的落地是我國水權水市場建設中至關重要的一環,決定了改革的成敗。為響應中央決策部署,推進山東省水權制度改革步伐,協同地下水綜合治理工作開展,本文以寧津縣為研究區,建立起符合當前水資源管理體制改革精神和縣域實際工作需求的水權制度體系,主要包括縣域初始水權分配、交易指導價確定以及水權水市場運行配套機制,以此增強全民水資源權屬意識,引導解決地下水超采問題,并配合其他工程措施,促進水資源的高效合理利用。另外,開展評價研究,為縣域水權工作的績效評估提供依據。通過量化水權改革工作效果,不僅可以激勵縣域水權改革的積極性,并且能夠總結成果,為其他平原地區的水權工作提供借鑒,進一步完善工作。
  
  1.2、國內外研究進展。
  
  1.2.1、水權的特征與性質。

  
  水權是水資源產權的簡稱,是產權在水資源領域的反映,它不是單一的一種權利,而是很多種權利的綜合,包括所有權、使用權、經營權、轉讓權、受益權等[3-6]。水權的研究涉及多學科,視角多樣[7-14]:法學偏重水權的制度規范、社會學偏重其社會效益的實現、經濟學偏重其經濟效益評估。
  
  產權經濟學認為,市場的復雜性會產生信息不對稱問題,使得市場直接參與者之外的第三方,包括政府,不可能真實了解買賣雙方的成本、收益、抗風險能力等信息,所以無法替買賣雙方作出有效率的決策,也就是所謂的“計劃失靈”。但是,如果完全由市場自行調節,又會由于經濟行為的外部性問題降低配置資源的效率,也就是所謂的“市場失靈”。如何解決“市場失靈”,可以靠政府的調控、管制、獎懲等措施,也可以依靠完善產權制度消除經濟行為的外部性來實現。根據科斯(R.Coase)定理,只要產權界定清晰、沒有額外的交易成本,市場機制就能夠實現資源的最優配置,產權初始配置不影響市場效率的高低,只影響買賣雙方的利益分配。
  
  水資源產權具備一般產權的內涵和作用,明晰水權是市場機制發揮作用的前提,但相比于其他資源的產權,水權具有一些獨特的性質:
  
 。1)水權界定和交易的成本高。水資源的流動性導致測量和跟蹤水資源的特定部分非常困難,要界定和保護水權、尤其是地下水水權,必須付出較高的成本。對水權交易來說,一筆交易的最終完成往往需要河道、渠道、或管道的輸送,在這一過程中很難避免水量的“跑、冒、滴、漏”和水質的沿程污染,天然河道還存在被其他人中途引走的可能,這些損失和代價最終都要記入交易成本中。
  
 。2)水權具有時效性[15]。從大的時間尺度,水權是歷史的范疇,它跟區域歷史沿革、用水慣例、風俗習慣以及文化、習俗等密切相關;從短的時間尺度,水資源是以水文年為周期,周而復始地變化,年內年際分布是隨機的。所以用水者不能囤積、也不能預支未來的水權現在用,水權當時有效,過期無效。
  
 。3)水權是權利和義務的高度統一。水是人類社會必需的、不可替代的資源,但水本身就有利害兩重性,少也成災、多也成災。所以有用水的權利都應該得到保證,但用水者在享有權利的同時更應該承擔義務,任何人用水都不能破壞他人合法的用水權,不能破壞生態和環境,更不能影響防汛抗旱。
  
  水權的這些特征決定了水市場不能是完全的自由市場,只能是政府調控下的準市場,水利主管部門應當承擔必要的管理職能。
  

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  1.2.2、 水權制度體系研究進展
  1.2.3、水權制度建設評價研究進展
  1.3、 研究內容與方法
  1.3.1、 研究內容.
  1.3.2、 研究方法.
  
  第二章  研究區 域概況.
  
  2.1、 區域自然地理條件.
  2.1.1、 地理位置及地形地貌
  2.1.2、水文氣象及河流水系.
  2.2、社會經濟條件.
  2.3、水資源開發利用現狀
  2.3.1、水利設施現狀
  2.3.2 、水資源狀況
  2.3.3、地下水超采現狀
  2.4、供需平衡分析.
  
  第三章  縣域初始水權 分配研究
  
  3.1、分配路線及原則
  3.1.1、分配路線
  3.1.2、分配原則
  3.2、初始水權分配模型構建.
  3.2.1、模型要素
  3.2.2、模型構建
  3.3、相關參數確定
  3.3.1、可分配初始水權.
  3.3.2、關鍵參數設置.
  3.4、模型求解及結果分析.
  3.4.1、模型求解.
  3.4.2、結果分析.
  3.5、小結
  
  第四章  水權交 易指導研究.
  
  4.1、本章研究思路.
  4.2、交易潛力分析.
  4.2.1、交易可能性
  4.2.2、潛在交易水量.
  4.3、交易指導價形成機制
  4.3.1、供水角度
  4.3.2 、需水角度
  4.4、水價測算及分析.
  4.4.1、供水角度
  4.4.2、需水角度
  4.5、農業水權交易指導價確定
  4.6、小結
  
  第五章  水權水 市場運行機制研究
  
  5.1、 確權機制.
  5.1.1、 確權方式
  5.1.2、登記方式
  5.2、調整及應急機制
  5.2.1、水權調整
  5.2.2、應急機制
  5.3、法律體系
  5.4、保障機制
  5.4.1、設施保障.
  5.4.2、組織保障.
  5.4.3、財政保障.
  5.5、交易監管及獎補機制
  5.5.1、交易監管.
  5.2.2、獎補機制.
  5.6、小結
  
  第六章  水權水市場建設效果評價研究.
  
  6.1、研究過程
  6.2、評價體系的建立.
  6.2.1、評價原則
  6.2.2、 體系構建.
  6.3、層次分析法確定指標權重
  6.3.1、 計算過程.
  6.3.2 、權重結果分析.
  6.4、評價標準及方法
  6.4.1 、評價標準設置.
  6.4.2、評分方法.
  6.5、評價應用
  6.6、小結

  第七章   結 論

  我國的水權工作從流域、省市等大范圍逐步展開,呈現出不斷細化深化的趨勢。當前,山東省水權制度改革在全省范圍內開展、地下水超采綜合治理試點工作持續推進。

  加強水權水市場建設不僅是深化水利體制改革的重要組成部分,也是地下水綜合治理機制建設的重要內要?h域及以下水權工作處于水權制度改革的末梢,是至關重要的一環,決定了改革的成敗,因此,開展縣域水權研究具有重要的現實意義。本文以德州市寧津縣為研究區,根據當前省內地下水壓采、水權制度改革工作的要求,在開展實地調研基礎上,進行了縣域初始水權分配及確權、交易潛力及交易指導價、水權水市場運行機制及建設效果評價等相關研究,主要得出以下結論:

 。1)研究完成了縣域初始水權分配。根據區域用水控制指標和供水條件綜合確定初始可分配總量為16740萬m3,其中納入非常規水源(雨洪水、再生水、微咸水等)2700萬m3,根據地下水壓減目標確定地下水量控制指標4390萬m3。依據5項分配原則,將“含水層穩定性”和“水源供水次序”引入優化目標,構建起多目標規劃模型,完成不同水源、行業和用水戶之間的水權配置。初始水權分配總量為15599.83萬m3,各行業分配如下:生活分配水量占總分配量的6.43%,生產用水中一產最高,占總分配量的89.02%、二產占3.99%、三產占0.28%,另外生態占比0.27%。預留水權量包含控制預留量516萬m3及分配后指標剩余量1140.17萬m3。分配方案總體上符合寧津縣發展趨勢,可以滿足用水需求,符合最嚴格水資源管理制度的要求,可以作為決策依據。

 。2)基于初始水權分配成果和縣域發展趨勢,分析了寧津縣潛在的水權交易水量及水源、可能存在的交易類型和對象。同時,針對農業水權確定出交易指導價,按水源類型—地表水源和地下水源進行劃分,從供水角度確定出成本水價和調整水價,從需水角度確定出極限水價和承受力水價,最終以用水戶承受能力為依據確定出指導價范圍。結果表明:可交易水量主要包括預留量1480.53萬m3與節水量832.94萬m3、可交易水源主要針對常規水源,農田灌溉用水最具節水潛力;指導價范圍由基礎水價和浮動上限水價構成,其中基礎水價由供水角度的運行成本水價構成,浮動上限綜合考慮調整水價和用水戶承受能力確定,最終以承受力水價作為上限,按不同水源類型進行劃分的結果為地表水源[0.2855,0.4106]元/m3、地下水源[0.2901,0.4635]元/m3。結果符合該縣當前物價水平,具有現實指導意義。

 。3)為完善水權制度體系建設,根據水權制度的特性,研究提出確權機制、調整及應急機制、法律體系支撐、保障體系、交易監管及獎補機制等配套機制,共同支撐水權水市場建設,保障水權水市場高效運行。

 。4)為量化水權改革工作效果,研究遵循一定的評價原則,從基礎工作完成性、工作實施效益性和開拓創新性展開采用層次分析法建立起評價指標體系,并對各指標進行權重賦值。在此基礎上,采用德爾菲法的原理進行評分,運用該體系對研究區水權工作進行評價,評價結果為86.21分,屬于優等,說明目前研究區在水權水市場建設工作上取得了較好的效果。通過量化水市場建設效果,不僅可以激勵改革積極性,并且能夠推廣成功經驗,進一步完善工作。通過評價應用表明,該體系為縣域水權工作的績效評估提供了依據,具有科學合理性及現實意義。

  參考文獻

  原文出處:王學新. 寧津縣水權水市場建設及評價研究[D].濟南大學,2020.
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